La ley de amnistía española ante el Derecho de la Unión: primacía, control difuso y responsabilidad judicial
Ricardo San Martín (Motril@Digital).- Hay que analizar las implicaciones jurídicas que tendría un fallo negativo del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) respecto a la Ley Orgánica de Amnistía aprobada en España en 2024, centrándose en el rol que habrán de asumir los jueces nacionales a la luz de la primacía del Derecho de la Unión, el principio de cooperación leal y la obligación de inaplicación de la norma interna incompatible.
Un conflicto que trasciende lo político
La reciente intervención de la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), cuestionando la compatibilidad de la Ley Orgánica 1/2024, de Amnistía con el acervo jurídico de la Unión, ha generado un giro relevante en el análisis legal de esta controvertida norma. Si bien su contenido ha sido ampliamente debatido en clave política, resulta urgente abordar las consecuencias estrictamente jurídicas de un posible fallo del TJUE que declare, total o parcialmente, su incompatibilidad con el Derecho de la Unión. En particular, se impone una reflexión sobre el papel de los jueces nacionales ante un eventual conflicto normativo entre la ley interna y el Derecho europeo.
El principio de primacía del Derecho de la Unión
El principio de primacía (o supremacía) del Derecho de la Unión Europea es uno de los pilares del sistema jurídico comunitario. Desde la sentencia Costa vs ENEL (TJCE, 15 de julio de 1964, asunto 6/64), el TJUE estableció que:
“El Derecho creado por el Tratado no puede, en razón de su naturaleza específica, verse desplazado por normas internas sin que se pierda su carácter comunitario y sin que se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad.”
Este principio ha sido confirmado en numerosas ocasiones, entre ellas en las sentencias Internationale Handelsgesellschaft (TJCE, asunto 11/70) y Simmenthal II (TJCE, asunto 106/77), esta última de gran relevancia práctica por afirmar que:
“El juez nacional está obligado a dar plena eficacia al Derecho de la Comunidad dejando inaplicada, si fuere necesario, por iniciativa propia, cualquier disposición contraria de la legislación nacional.”
Este mandato convierte a todos los jueces nacionales en jueces ordinarios del Derecho de la Unión. El artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) refuerza este papel al permitir —y, en última instancia, obligar— a elevar cuestiones prejudiciales al TJUE en caso de duda sobre la interpretación del Derecho europeo.
El principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE)
El artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) establece que:
“De conformidad con el principio de cooperación leal, la Unión y los Estados miembros se respetarán y se asistirán recíprocamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados.”
Esta disposición exige que las autoridades nacionales, incluidos los jueces, cooperen activamente en la ejecución y aplicación efectiva del Derecho de la Unión, incluso cuando ello implique dejar inaplicadas normas internas que hayan sido aprobadas legítimamente por los poderes del Estado.
La posible colisión normativa: amnistía y Derecho europeo
El núcleo de la cuestión prejudicial planteada por el magistrado instructor del Tribunal Supremo (asunto Puigdemont y otros) gira en torno a si la amnistía afecta negativamente:
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A la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (art. 325 TFUE y la Directiva (UE) 2017/1371, conocida como Directiva PIF).
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A los valores fundamentales de la Unión (art. 2 TUE), incluyendo el respeto al Estado de derecho y la igualdad ante la ley.
Si el TJUE concluye que la ley de amnistía infringe tales principios, aunque sea en lo referido a delitos específicos como la malversación de fondos públicos, los jueces españoles estarán jurídicamente obligados a inaplicarla en la parte afectada. Esta inaplicación podrá ser ex officio, sin necesidad de declaración de inconstitucionalidad ni pronunciamiento adicional del Tribunal Constitucional.
Jurisprudencia aplicable: Simmenthal y más allá
La doctrina Simmenthal II sienta el precedente clave. En su virtud, el juez nacional no solo puede, sino que debe, dejar sin efecto cualquier norma interna que contradiga el Derecho de la Unión. Esta obligación es inmediata y directa, sin necesidad de esperar a que el legislador actúe o a que el Tribunal Constitucional español se pronuncie.
La sentencia Melloni (TJUE, asunto C-399/11), relevante por cuanto enfrentó una norma nacional (la LECrim) con el Derecho europeo en el contexto de una euroorden, refuerza la idea de que los jueces deben garantizar la primacía incluso frente a interpretaciones constitucionales internas.
Posibles escenarios ante un fallo condenatorio
Un fallo del TJUE que declare contraria al Derecho de la Unión cualquier parte de la ley de amnistía generaría las siguientes consecuencias:
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Inaplicación directa por los jueces nacionales de los artículos de la ley afectados.
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Reactivación de procedimientos judiciales archivados en virtud de la ley de amnistía.
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Posible revisión de actos firmes si se entiende que fueron adoptados con base en una norma contraria al Derecho europeo.
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Responsabilidad patrimonial del Estado español, conforme a la doctrina Francovich (TJUE, asuntos C-6/90 y C-9/90), por daños causados a ciudadanos por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión.
Una prueba de Estado de Derecho
El debate en torno a la ley de amnistía ya ha excedido el marco del constitucionalismo interno. Nos encontramos ante una auténtica prueba de resistencia institucional de los sistemas democráticos europeos: si el TJUE considera que una ley nacional, por más legítimamente aprobada que esté, vulnera los principios fundantes de la Unión, los órganos judiciales del Estado miembro deben actuar con plena independencia y aplicar el Derecho europeo con primacía.
Lejos de ser un acto de deslealtad institucional, esta actuación constituye un deber jurídico y una manifestación del compromiso de España con la arquitectura legal de la Unión. La legitimidad de la amnistía ya no se juega solo en las Cortes o en la calle, sino también en los tribunales que deben decidir si la legalidad interna puede resistir el test de Europa.